(Foto: Ariel Basteiro Pte. Bloque Encuentro Popular y Social)
El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina…
Sancionan con fuerza de ley
MODIFICACION DE LA LEY DE IMPUESTO A LAS GANANCIAS
MODIFICACION DE LA LEY DE ASIGNACIONES FAMILIARES
CREACION DEL SISTEMA SOLIDARIO DE REDISTRIBUCION SOCIAL
(SISORS)
ARTICULO. 1º.- Sustitúyase el artículo 2 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias, por el siguiente:
“Art. 2º . – A los efectos de esta ley son ganancias, sin perjuicio de lo dispuesto especialmente en cada categoría y aún cuando no se indiquen en ellas:
Los rendimientos, rentas o enriquecimientos susceptibles de una periodicidad que implique la permanencia de la fuente que los produce y su habilitación.
Los rendimientos, rentas, beneficios o enriquecimientos que cumplan o no las condiciones del apartado anterior, obtenidos por los responsables incluidos en el artículo 69 y todos los que deriven de las demás sociedades o de empresas o explotaciones unipersonales, salvo que, no tratándose de los contribuyentes comprendidos en el artículo 69, se desarrollarán actividades indicadas en los incisos f) y g) del artículo 79 y las mismas no se complementarán con una explotación comercial, en cuyo caso será de aplicación lo dispuesto en el apartado anterior.
Los resultados obtenidos por la enajenación de bienes muebles amortizables, acciones, títulos, bonos y demás títulos valores, cualquiera fuera el sujeto que los obtenga.
Los incrementos patrimoniales originados en la compraventa de empresas, ya sea a través de transferencias onerosas de paquetes accionarios, de cuotas sociales y/o de cualquier otro tipo de transferencia onerosa de activos.
ARTICULO 2º.- Deróganse los puntos 3 y 4 del inciso h) del artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatoria.
ARTICULO 3º : Incorpórase como último párrafo del inciso h) del artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatoria el siguiente:
La Administración Federal de Ingresos Públicos establecerá un mecanismo de retención del impuesto a las ganancias en cabeza de las instituciones comprendidas en el régimen de la ley Nº 21.526, que ofrezcan servicios de captación de fondos a plazos fijos, quedando sujetas las rentas que ellos generen a una alícuota a cuenta del impuesto a las ganancias del 9 %. En el supuesto de plazos fijos en moneda extranjera la retención se efectuará considerando el cambio vigente a la fecha de efectuarse la retención.
ARTICULO 4º.- Derógase el inciso w) del artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias-
ARTICULO 5º.- Modificase el inciso u) del art. 20 la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias-, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“los beneficios alcanzados por la ley de impuesto a los premios de determinados Juegos y Concursos Deportivos”.
ARTCULO 6º .- Incorpórase como último párrafo del artículo 45 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias el siguiente:
“Establécese un mecanismo de retención del 1 % en concepto de pago a cuenta del impuesto a las ganancias sobre el valor de toda operación de transferencia de dominio a tٕítulo oneroso de acciones, títulos, debentures, bonos y títulos valores registrada ante bolsas de Comercio, mercado de valores o el mercado abierto electrónico (M.A.E S.A) de acuerdo a sus operatorias de oferta pública habituales, quienes oficiarán como agentes de retención. Si la operación fuere formalizada por instrumento público el escribano interviniente se constituirá en agente de retención.
El impuesto será ingresado por el agente de retención a través del régimen que disponga la Administración Federal de Ingresos públicos. Será considerado contribuyente del gravamen al enajenante. En caso de permuta se considerará enajenante a todas las partes intervinientes en la operación.
ARTICULO 7º.- Incorpórese en el artículo 90 de la Ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 y sus modificatorias, como nueva escala sujeta a impuesto, correspondiente a las personas de existencia visible y sucesiones indivisas la siguiente:
Ganancia neta imponible acumulada Pagarán
Más de $ A $ $ Mas el % Sobre el excedente de $
0 10.000 - 9 0
10.000 20.000 900 14 10.000
20.000 30.000 2.300 19 20.000
30.000 60.000 4.200 23 30.000
60.000 90.000 11.100 27 60.000
90.000 120.000 19.200 31 90.000
120.000 300000 28.500 35 120000
300.000 en adelante 91.500 39 300000
ARTICULO 8º.-: Incorpórase al artículo 104 de la ley de Impuesto a las Ganancias Nº 20.628, texto ordenado por Decreto 649/97 el siguiente:
Exclúyese del sistema de coparticipación impositiva precedentemente establecido por el art. 104 de la ley de impuesto a las ganancias y aféctese en forma exclusiva a la partida presupuestaria que demande la implementación de “Subsistema Solidario de Redistribución Social ” incorporado en el inciso c) del artículo 1 de la ley 24714, a cargo de la Administración Nacional de la Seguridad Social, todos los recursos provenientes del sistema de retención de impuestos bajo las modalidades indicadas en el último párrafo del inciso h del art. 20 de y 45 de la presente ley.
El presupuesto de la Administración Nacional incluirá en la partida presupuestaria correspondiente los recursos necesarios para atender el financiamiento del Subsistema Solidario de Redistribución Social. Todos los recursos fiscales no utilizados al cierre de un ejercicio servirán de fuente de financiamiento para el siguiente ejercicio fiscal.
MODIFICACION DE LA LEY 24. 714 CREACION DEL SUSBSISTEMA NO CONTRIBUTIVO SOLIDARIO DE REDISTRIBUCION SOCIAL
ARTICULO 9º.- Incorpórase como inciso c) del art. 1 de la ley 24.714 el siguiente párrafo:
“c) un subsistema no contributivo Solidario de Redistribución Social que tendrá como beneficiario a toda persona que tuviere a su cargo, en razón de su parentesco, guarda o tutela, niños o niñas menores de 18 años de edad con residencia permanente en la República Argentina y no preste servicios remunerados en relación de dependencia, ni sea beneficiario de la Ley sobre Riesgos de Trabajo ni beneficiario del Seguro de desempleo, exclusivamente respecto de las asignaciones previstas en los incisos a), b).,c), d), del art. 6.
ARTICULO 10º.- Derógase el artículo 2º de la ley 24714.
ARTICULO 11º.- Incorpórase como último párrafo del artículo 4 de la ley 24714 el siguiente:
“Los beneficiarios del Subsistema Solidario de Redistribución Social percibirán las asignaciones previstas en los incisos a), b), c) y d) del artículo 6º por los montos establecidos en el artículo 18 para la menor categoría salarial”
ARTICULO 12º .- Modificase el artículo 7 de la ley 24714, el que quedará redactado de la siguiente manera:
“La asignación por hijo consistirá en el pago de una suma dineraria mensual por cada menor de 18 años de edad que residiera en forma permanente en la república argentina, y se encuentre a cargo del trabajador.
Los beneficiarios del Subsistema Solidario de Redistribución Social definidos en el inciso c) del art. 1, gozarán de una asignación equivalente, mientras dure su situación de desempleo.
ARTICULO 13º.- Modificase el artículo 10 de la ley 24714, el que quedará redactado de la siguiente manera:
La asignación por ayuda escolar anual consistirá en el pago de una suma de dinero que se hará efectiva en el mes de marzo de cada año. Esta asignación se abonará por cada hijo que concurra regularmente a establecimientos de enseñanza primaria y secundaria o bien, cualquiera sea su edad, si concurre a establecimientos oficiales o privados donde se imparta educación especial. Los beneficiarios del subsistema solidario de distribución social, gozarán de una asignación equivalente mientras dure su situación de desempleo.
Los beneficiarios del subsistema solidario de distribución social percibirán durante los meses de Mayo, Julio y Septiembre una asignación adicional de estimulo a la permanencia en el sector educativo, de igual valor de la asignación por ayuda escolar, por cada hijo, hija o persona a cargo, que tuviere entre 13 y 21 años de edad y se mantuviere dentro del sistema educativo público en el nivel de enseñanza secundaria o superior.
ARTICULO 14º .- Los beneficiarios del Subsistema Solidario de Redistribución Social, deberán acreditar toda la documentación que se solicita para la percepción de las asignaciones familiares previstas en los artículos a), b), c) y d) del art. 6 y serán pasibles de todas las obligaciones correspondientes a las mismas.
ARTÍCULO 15º .- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente,
La Argentina de hoy tiene la particularidad de contar con un sistema tributario regresivo. El mismo asienta la principal carga impositiva en los sectores sociales de menores recursos (con impuestos indirectos al consumo) y exime, premia o privilegia a aquellas franjas de la población de mejores ingresos. Al amparo de dicho sistema tributario, las políticas neoliberales fueron generando un escenario de profunda desigualdad social y ausencia del Estado en la atención y garantía de los más elementales derechos sociales y humanos.
Uno de los ejemplos más gráficos de este modelo que configuró el actual escenario de desigualdad social en nuestro país, es sin dudas, la exclusión de aquellos trabajadores desocupados o subocupados de un sistema que garantice el acceso a una asignación familiar que contemple los gastos de alimentación básicos y la permanencia en el sistema educativo de sus hijos e hijas menores de 21 años.
La renta financiera, obtenida merced a operaciones puramente especulativas dentro del mercado de capitales, está totalmente exenta del pago de impuestos a las ganancias en nuestro país. El argumento de aquellos que propiciaron estas medidas de exención, responsables de buena parte de la crisis en que estuvimos sumidos hasta hace unos años, fue que “gravar estas operaciones conspira contra la imprescindible necesidad de promover flujos de capital e inversiones en nuestro país”. Sin embargo, la fuga de capitales que se produjo desde fines de los ’90 y durante la crisis de principios de siglo, dio por tierra con las razones que esgrimían aquellos. Hoy, la Argentina es uno de los pocos países del planeta que exime de ganancias a la renta financiera.
Los detractores de la eliminación de cualquier tipo de exención a ese sector, con el falaz argumento de la posible desinversión y la huida de capitales, son los que hoy se erigen como verdaderos responsables de la mayor bancarrota del sistema financiero de los últimos ochenta años.
Contrariamente a ello, sostenemos que es justamente sobre este sector de la economía, - en la que algunos obtienen grandes ganancias sin desarrollar ninguna actividad productiva ni generar empleo - donde nuestro sistema tributario debe tomar el ejemplo de países vecinos como Brasil o Chile. Estas naciones consideran que la renta de capital obtenida en este tipo de operaciones debe ser otro sector aportante.
Es por ello que el Estado debe asumir la responsabilidad de empezar a dotar de equidad a las cargas tributarias para lograr de esta forma que, quienes más ganancias obtengan, sean quienes más aporten. Sería, a nuestro entender, un acto de estricta justicia tributaria por un lado, y por otro un importante flujo de recursos para que el Estado aborde con eficacia parte de la deuda social que contrajo durante los años de hegemonía de las políticas de desguace de nuestro patrimonio y de total ausencia de su responsabilidad social.
A través del proyecto que presentamos, proponemos dejar sin efecto las exenciones impositivas de las que goza la renta financiera por depósitos a plazo fijo y las operaciones de compraventa de acciones, bonos y demás títulos valores. Para ello ampliamos el concepto de ganancia considerando dentro de éstas y por definición, todos los beneficios obtenidos en operaciones de compraventa de empresas a través de sus paquetes accionarios y venta de cuota-partes sociales.
Con objeto recaudatorio y a fin de impedir maniobras tendientes a evadir la carga fiscal, debemos dotar a las entidades bancarias de la obligación de retener el impuesto a las ganancias sobre los intereses de los depósitos a plazo fijo y trasladar dichos recursos a través de un mecanismo dispuesto por la AFIP.
En cuanto a las operaciones de compraventa de acciones o demás títulos valores, proponemos un dispositivo de retención del uno por ciento (1%) de todas las operaciones registradas ante las bolsas de comercio, mercados de valores o el mercado abierto electrónico (M.A.E S.A).
Los pagos efectuados a través de estos mecanismos serían deducibles de la carga anual que por impuesto a las ganancias deberían abonar quienes efectúan esas operatorias. Este blanqueo de operaciones bursátiles tendría además el efecto adicional de mejorar los sistemas de información que permitan hacer más eficientes los niveles de recaudación fiscal.
Teniendo en cuenta el volumen de operaciones bursátiles: Con solo considerar a la Bolsa de Comercio de Buenos Aires (BCBA) y al mercado Abierto Electrónico durante el año 2007, el 1 % de dichos valores implicaría una recaudación anual extra de $5.153.000.000.- (pesos cinco mil ciento cincuenta y tres millones). Por otro lado, considerándose una alícuota promedio del 25 % de impuesto a las ganancias sobre la renta de los plazos fijos, la recaudación anual se estimaría en un adicional de $1.700.000.000.- (pesos un mil setecientos millones). Obviamente, todos montos aproximados, pero que representan incrementos sustanciales para ser afectados a fines sociales.
Como vimos, otra operación eximida del impuesto mencionado son las ganancias derivadas de la compra venta de empresas, o para ser más precisos, pues ello ha ocurrido sistemáticamente en los últimos treinta años, “de la transferencia de dominio de empresas nacionales a grandes Holdings empresarios extranjeros”. Dicen, quienes acuerdan con el actual sistema tributario, que este es un beneficio o ganancia carente de habitualidad, por lo que no correspondería incluirlo dentro de las operaciones que producen un incremento patrimonial.
Pero omiten, por otra parte, que nuestro país cuenta con un ejemplo paradigmático y materia de estudio de muchos investigadores del área económica:
El conglomerado económico fundado por Otto Bemberg en 1888, que durante más de tres décadas concentró el 80 % de la producción de cerveza en nuestro país con siderales ganancias, efectuó en las décadas del ’30 y ‘40 del pasado siglo maniobras de evasión impositiva, que le valieron la pérdida de las personerías jurídicas de sus empresas y su posterior nacionalización concretada durante la gestión del primer gobierno peronista.
Relatan los investigadores que ni la posterior dictadura se animó a restituir las empresas, al advertir que los actos jurídicos estatales estaban fundados y eran legítimos. Fue finalmente el presidente Arturo Frondizi, quien producto de fuertes presiones del “establishment”, acordó una restitución apresurada y altamente costosa para el fisco.
Pasado el tiempo, el grupo Bemberg transfirió en el año 2006 la totalidad de su paquete accionario en U$s 1.200.000.000.- (dólares estadounidenses mil doscientos millones) a un grupo transnacional, venta que no aportó ni un peso al Estado argentino en concepto de carga tributaria, eximida del actual impuesto a las ganancias. Esta vez no hubo necesidad de evasión, pues sencillamente la concentración y la riqueza no tributan. Para mayor ampliación sobre los vaivenes de este grupo empresario, podrá consultarse el trabajo realizado por el profesor Claudio Belini: “La nacionalidad de las empresas Bemberg”, trabajo presentado en el Seminario “Problemas de Historia Argentina Contemporánea”, actividad UBACYT f 061,
Otra exención prevista por el artículo 20 de la Ley 20.628, es la que abarca los beneficios provenientes de donaciones, legados y herencias. Es decir todo tipo de transferencias a título gratuito que genera en su beneficiario un incremento patrimonial excepcional. Dicha exención fue resultado de la vigencia de normas especiales que gravaban este tipo de transferencias de bienes. En la actualidad, no existe legislación que implique carga tributaria extra para las disposiciones a título gratuito, por lo que no se justifica sostener esa excepción. Sin perjuicio de que sería de importancia reestablecer el impuesto a la transmisión gratuita de bienes tal como lo proponen algunos diputados de esta Honorable Cámara.
Finalmente, y a fin de profundizar un esquema tributario mas ecuánime, el proyecto propone crear una nueva categoría para las ganancias netas personales del segmento poblacional de mayores ingresos de nuestro país. Se trata de una alícuota de treinta y nueve por ciento (39%) sobre las ganancias netas de personas físicas que superen los $ 300.000.- (pesos trescientos mil) al año; teniendo presente que aún así, estaremos bastante lejos de sistemas tributarios de países desarrollados, como por ejemplo Francia, Suecia o Dinamarca en donde la presión tributaria se acerca al sesenta por ciento (60%).
Estas medidas, como ya lo mencionamos, se fundan en la urgente necesidad que tiene nuestro Estado de contar con recursos genuinos que permitan paliar los efectos de sucesivas crisis que postergaron a millones de argentinos, mejorando con políticas redistributivas la calidad de vida de la mayoría de nuestro pueblo.
Señor Presidente,
Los recursos que el Estado Nacional obtenga a partir de las modificaciones que proponemos a la Ley de Impuesto a las Ganancias, deben tener un claro destinatario: Los sectores más postergados, y por ende más vulnerables, de nuestra sociedad.
Como corresponde a cualquier acción reparadora de las situaciones de desigualdad generadas por años de ausencia del Estado - en lo que respecta a garantizar el goce de su ciudadanía de los derechos económicos, sociales y culturales - es necesario avanzar en medidas concretas que impacten en el mejoramiento de la calidad de vida de amplios sectores de nuestra población, aún excluidos del acceso a mínimos estándares de vida dignos.
Recientes estudios sociales y económicos dan como resultado que actualmente, y a pesar de los último cinco años de crecimiento sostenido de nuestra economía, existen en la Argentina todavía cuatro millones y medio de niños menores de quince años en situación de pobreza, y cerca de un millón ochocientos mil en estado de indigencia, es decir, en situación de inseguridad alimentaria según datos extraídos del estudio de la Consultora Equis publicados con fecha 24/09/2008.
Si bien los indicadores mencionados dan muestra de una mejoría considerable respecto de lo que ocurría cinco años atrás - un veinte por ciento (20%) menor en lo que respecta a tasa de pobreza y un diez por ciento (10%) menor en indigencia – siguen siendo tremendas las secuelas que ha dejado un Estado ausente, que abandonó su rol social y que aún no ha recuperado el necesario impulso para paliar este flagelo que sufre gran parte de nuestra población.
Debemos ampliar el margen de contención de las políticas de seguridad social y asignar las partidas presupuestarias que resulten necesarias para ese objetivo, sin por ello desequilibrar las cuentas públicas. Se trata pues, de una medida posible en tanto y en cuanto se formulen las modificaciones a la ley de impuesto a las ganancias en los aspectos que arriba mencionamos, entre otras acciones.
Para ello, proponemos crear el Sistema Solidario de Redistribución Social (en adelante SISORS), un subsistema no contributivo dependiente de la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), que tendrá como objeto extender el pago en concepto de Asignaciones Familiares al padre, madre, tutor, curador o guardador que conviva con personas menores a 18 años de edad, y que carezca de empleo, o cuyo empleo no se encuentre debidamente registrado. El SISORS contempla el pago de un Incentivo Educacional que triplica la actual ayuda escolar prevista en la Ley de asignaciones familiares para los jóvenes de entre trece y veintiún años que permanezcan en el sistema educativo en los niveles secundario y superior.
Es claro que dicho sistema impactaría en un sector de nuestra sociedad que aún no ha podido acceder al mercado formal del trabajo y por lo tanto se encuentra privado de gozar del los beneficios sociales que reciben todos los trabajadores. Es también evidente que nuestro proyecto privilegia, entre diversas demandas justificadas de nuestra sociedad, el efecto que este ingreso tendría sobre nuestra población de menor edad, priorizando su seguridad alimentaria, su cobertura sanitaria y su permanencia en el sistema educativo.
Revertir las consecuencias de las injusticias sociales en la educación es uno de los desafíos que nos proponemos con este proyecto.
La transferencia de recursos económicos mediante políticas universales son generadoras de igualdad de oportunidades aumentando la posibilidad de que niños, niñas y adolescentes crezcan, se eduquen y concreten su potencial como ciudadanos íntegros.
El carácter social-universal de esta iniciativa está orientado a disminuir las desigualdades, por lo tanto a establecer bases de igualdad entre todos los ciudadanos y habitantes del país. La desigualdad entre los más ricos y los más pobres puede observarse especialmente en las dificultades para el acceso y permanencia en el sistema educativo de estos últimos. Al mismo tiempo, quienes consiguen permanecer reciben una educación de menor calidad por su imposibilidad de cumplir con los requisitos que la escuela exige (alimentación, salud, vestimenta, libros y útiles, acceso a Internet y a los bienes culturales, etc.).
La meta social debe ser la inclusión escolar total y plena (que puedan aprender y no sólo permanecer en la escuela).Esta inclusión implica: que los que están en el sistema continúen, que los que han desertado puedan volver y que todos egresen de la educación obligatoria, como mínimo.
La Ley de Educación Nacional Nº 26.206 /06 regula el ejercicio del derecho de enseñar y aprender consagrado en la Constitución Nacional, la Convención Internacional de los Derechos del Niño y la Ley Nacional de los Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes Nº 26.061. En ellas se destaca la “Igualdad de oportunidades en el ingreso, permanencia y egreso de la escolaridad obligatoria”, como paradigma de la inclusión educativa.
El reto es buscar los mecanismos para hacer efectivos dichos derechos para las mayorías populares que se encuentran excluidas de los mismos hace décadas.
Garantizar la escolaridad en la adolescencia y la juventud es promover trabajo digno en la adultez y combatir el trabajo ilegal en edades tempranas. Es alejar a los jóvenes de todos los riesgos sociales que implican la falta de un proyecto de vida. Y es acompañar la formación de ciudadanos capaces de construir un país justo y soberano.
Por eso extendemos la asignación escolar hasta los 21 años para quienes se mantengan en el sistema educativo público. En un mecanismo directo de asignación de recursos estatales que les permitirá finalizar sus estudios secundarios obligatorios y además, incentivará al conjunto de los adolescentes y jóvenes de los sectores populares a acceder al nivel terciario no universitario y universitario, formándose como técnicos y profesionales.
Creemos adecuado que al menos parte de los recursos que requiere este Sistema provenga de la recaudación que el Estado percibe en concepto de impuesto a las ganancias, debido al impacto nacional que significaría esta cobertura.
Si bien se excluye del régimen general una porción de esta recaudación, se puede advertir que los recursos son destinados a todo el país de acuerdo a reglas de equidad pues el parámetro de su distribución se asentará en las reales composiciones sociales de cada región, favoreciendo a aquellas más frágiles en término de desarrollo y con mayores dificultades cubrir las necesidades insatisfechas de su población.
A su vez, el Estado se hace presente para asegurar que quienes transitoriamente se encuentren sin empleo tengan acceso a un ingreso básico por hijo equivalente en monto y mecanismo al instaurado a favor de los hijos de los trabajadores, un incentivo a la permanencia educativa especial, y la extensión de las asignaciones por prenatalidad y por discapacidad.
Como nos repiten una y otra vez desde el Movimiento Nacional Chicos del Pueblo la infancia es hoy el principal recurso natural no renovable de nuestro país, ya que la mayoría de las capacidades humanas quedan en cierto modo determinadas durante los primeros años de vida. La infancia es el terreno más fértil para sembrar inteligencia, trabajo, creatividad, justicia y democracia; como lo es también para sembrar abandono, marginación, delito y violencia. Depende en buena medida de la voluntad política de nuestros gobernantes que esta deuda social que arrastramos se pague de una buena vez.
Datos proyectados del último censo nacional, en relación con estudios estadísticos que sitúan un importante pero moderado descenso de la pobreza durante los últimos cinco años; nos permiten calcular el alcance de este Sistema Solidario de Redistribución Social en alrededor de siete millones y medio de niños y jóvenes nacidos o residentes en nuestro país. Es decir, entre dos y tres millones de familias verían significativamente mejorada sus condiciones de vida.
El costo para nuestro Estado del SISORS rondaría los quince mil millones de pesos al año, por lo que la mitad estaría cubierto financieramente solo por las retenciones deducibles que proponemos realizar sobre las ganancias de la renta financiera a los sectores de mayores ingresos de nuestro país. Sin olvidar además, que las exenciones que proponemos derogar tienen origen en medidas tomadas durante nuestro pasado reciente; cimiento y origen de un sistema tributario absolutamente injusto, que entre otras razones, tuvo como consecuencia una crisis social sin precedentes.
Para que se hagan efectivos los compromisos que ha asumido nuestro Estado en materia económica, social y cultural; tales como garantizar la salud, la vivienda, la alimentación y la educación de sus habitantes; se requiere un profundo compromiso de sus gobernantes, pero también iniciativas legislativas consensuadas que posibiliten hacer realidad el goce de estos derechos. Los derechos consagrados por nuestra Carta Fundamental solo podrán ser garantizados si el Estado cuenta con recursos que le permitan hacer frente a estas obligaciones. Es legítimo que estos recursos provengan del sector de la sociedad que más se han beneficiado en la actual coyuntura económica. Sabemos por experiencia que los mercados financieros no asumen compromisos sociales, ni garantizan sus inversiones por otros criterios que la mera utilidad, por eso solo contamos con la ley y el compromiso de los gobernantes en la ejecución de sus políticas con criterios de igualdad y equidad.
Sr. Presidente, por las razones aquí expuestas, y por las que se darán oportunamente es que se solicita la aprobación del presente proyecto de ley.
El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación Argentina…,
Sancionan con fuerza de Ley
FONDO ESPECIAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD
ARTÍCULO 1.- Creáse el Fondo Especial para el fortalecimiento de la atención primaria de la Salud, el cual funcionará en el ámbito del Ministerio de Salud de la Nación.
ARTÍCULO 2.- El Fondo Especial creado por el artículo precedente tiene como finalidad:
a) la creación de trescientos (300) nuevos Centros de Atención Primaria de la Salud en los lugares geográficos que la autoridad de aplicación determine.
b) la incorporación en los centros que hace mención el inciso anterior, de los equipamientos necesarios y los servicios de medicina General, Ginecobstetricia, Pediatría, Medicina interna, Enfermería, Psicología, Trabajo Social y Odontología
c) la refacción y el equipamiento de los centros de atención primaria de la salud existentes en todo el territorio de la República Argentina.
d) la incorporación del servicio de Odontología, a dos mil quinientos (2500) Centros de Atención Primaria de la Salud ya existentes al momento de la sanción de la presente ley, garantizando la incorporación de al menos un servicio odontológico por cada municipio de todo el país.
ARTÍCULO 3.- Será autoridad de aplicación de la presente ley, el Ministerio de Salud de la Nación.
ARTÍCULO 4.- El Fondo Especial para el fortalecimiento de la atención primaria de la salud, se financiará por los recursos que anualmente fije el Congreso de la Nación en el Presupuesto General de la Nación.
En el primer año, la partida presupuestaria del Fondo, que fije el Congreso de la Nación no podrá ser inferior a $ 786.900.000 (setecientos ochenta y seis millones, novecientos mil pesos) y en los años sucesivos se deberá mantener la proporcionalidad de la misma.
ARTÍCULO 5.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Sr. Presidente
El Derecho a la salud es un Derecho humano consagrado constitucionalmente. Es un derecho en sí mismo y, a la vez, se presenta como condición habilitante para el ejercicio de otros derechos.
El neoliberalismo de la década del 90 con su consecuente reforma de la Constitución Nacional del año 1994 llegó a reconocer al derecho a la salud desde el punto de vista del 'consumidor' (artículo 42) de bienes y servicios. Tal modificación, dejó indemnes, las reivindicaciones sobre derechos que el Estado no garantiza, siendo alguno de ellos: el acceso a una vivienda digna, la protección integral de la familia, al trabajo, percibir remuneraciones dignas, salario mínimo vital y móvil, y también a participar en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección de las mismas por parte de los trabajadores.
También la legislación de los años 90’, legitimó lo que en política pública fue un proyecto de país: un Estado ausente en sus múltiples dimensiones para las grandes mayorías y gendarme de los intereses concentrados de una minoría de la población.
Por otro lado con dicha Reforma, se integró el bloque de constitucionalidad que incorporó con la misma jerarquía que nuestra Carta Magna a los Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
A pesar del artículo 42 de la Constitución Nacional, que contempla la salud como un servicio, tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 25, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en el artículo 12, reconoce a la salud como derecho fundamental, con conceptos tales como el compromiso por "el disfrute del mejor nivel de salud posible”.
En la actualidad, en nuestro país, el Sistema de Salud se compone de tres subsistemas: el Público compuesto por Hospitales Públicos y Centros de Atención Primaria –CAPS-. El de la seguridad social conformado por Obras Sociales nacionales y provinciales, y el Privado compuesto por Consultorio Privados, Clínicas, Mutuales y Empresas de Medicina Prepaga.
La Cobertura que brindan estos tres subsistemas por áreas geográficas, según informes del ministerio de Salud de la Nación del año 2005, es la siguiente:
Regiones Obra Social PAMI Mutual/Prepaga Sector Publico Ns/Nr
Pampeana 38,6 7,2 11,9 41,7 0,5
NOA 39,9 5,1 8,8 46,1 0,1
NEA 39,1 3,9 2,2 54,4 0,5
Cuyo 45,3 6,7 5,6 42,1 0,2
Patagonia 51,3 4,3 3,8 40,3 0,2
La segmentación que el modelo sanitario argentino tiene, permite que haya subsistemas que absorban niveles diferenciados de gasto, convirtiéndolos en compartimientos estancos donde una porción mínima de la población, la de mayores ingresos, contribuye a un Subsistema Privado que recauda mayores recursos. Mientras tanto, el Subsistema Público que brinda cobertura a la mayoría de las personas, lo hace con un escaso presupuesto; disipándose así, uno de los conceptos fundacionales del Sistema de Salud en la Argentina, como es el de la solidaridad.
De acuerdo con otras fuentes consultadas tales como la encuesta de hogares 2005 (INDEC) aproximadamente, treinta y nueve por ciento (39%) de población cuenta con algún mecanismo de seguro social, ya sea obra social sindical, provincial o PAMI. En tanto que el 11,9% de los individuos posee una cobertura del sistema privado, y 6.61%presenta un mecanismo de doble afiliación (obra social más prepaga), aproximadamente cuarenta y tres por ciento (43%) de población no cuenta con seguros formales y su cobertura se canaliza a través del sistema público: centro de atención primaria de la salud (CAPS) y hospitales.
No obstante estos mecanismos de cobertura no se condicen con los patrones de utilización de los servicios de salud observados, ya que la primera fuente de atención utilizada por los individuos no necesariamente está relacionada con el mecanismo formal de aseguramiento que poseen: el 42.45% de los adultos del país que se atiende en el sistema público de salud son aquellos considerados como población objetivo tradicional que no cuentan con cobertura formal. Por su parte existe un porcentaje similar (42.17%) de personas que si bien consultan como primera fuente al sector público, aportan a algún mecanismo de aseguramiento social. Este valor alcanza al 10% de la población con prepagas y a 6.61% de población con doble cobertura.
La estructura de atención pública de la salud en la Argentina es universal, en tanto regula y brinda cobertura teórica a todos los habitantes. Sin embargo, la provisión de servicios se concentra principalmente en aquellos que no disponen de cobertura formal (desempleados, subempleados y trabajadores informales), pertenecientes a los quintiles más pobres. Las personas carentes de cobertura (sin obra social o prepaga) ingresan al sistema a través de los centros de atención primaria de la salud (CAPS) y los hospitales.
Una utilización eficaz de los recursos disponibles requeriría que los cuidados de baja complejidad se canalizaran en los CAPS, a fin de aprovechar los hospitales para el tratamiento de mayor dificultad y gravedad. Los CAPS constituyen la unidad inicial del sistema de salud público en la medida en que representan la puerta de entrada natural de los usuarios al mismo. Este diseño histórico resulta de una estrategia de atención primaria, que el Ministerio de Salud Nacional intenta llevar adelante. A partir de ello, una considerable cantidad de recursos destinados a cubrir las necesidades de salud de la población se distribuyen a través de los CAPS. Este es el caso de los programas Nacionales Remediar, Plan Nacer y Médicos Comunitarios.
La conformación de los CAPS en términos de infraestructura y de recursos humanos hace que el primer nivel de atención se presente en forma muy heterogénea para cubrir las necesidades de atención de la población.
Sin embargo, existe un conjunto de motivos de consulta que abarcan la gran mayoría de las causas que orientan la demanda de la población a solicitar asistencia en los CAPS, entre ellos: control de embarazo, control de salud en niños menores al año, patología respiratoria alta y baja, diarrea, parasitosis intestinal y algunas patologías crónicas como la diabetes, la hipertensión arterial, etc. Este conjunto de motivos de consulta agrupa la gran mayoría de las problemáticas de salud de la población que pueden atenderse en el primer nivel de atención. El resto debe acudir a los hospitales.
Por otra parte, al constituirse en el primer eslabón de la cadena de atención, la ubicación geográfica de estos centros adquiere importantes implicancias en el efectivo acceso a la salud, especialmente para aquellas personas en condiciones de pobreza que no encuentran otra opción de atención. En consecuencia es esperable que allí donde se concentra mayor población vulnerable, la presencia de los CAPS debería ser mayor. Las fallas en la distribución territorial de los centros limitan tanto la provisión de servicios como la efectividad de los programas focalizados en la protección de la población más desfavorecida.
La accesibilidad a la asistencia a través de las Centros de Salud del primer nivel de atención requiere el análisis de dimensiones diferentes en relación a: la dimensión prestación del servicio, tal como la franja horaria de atención, el número de profesionales de los equipos de salud, los servicios que se prestan y el grado de ajuste de las capacidades del CAPS a los perfiles epidemiológicos de las áreas donde operan, la dimensión geográfica, tal como la distancia de los centros de salud en relación a la población y la densidad poblacional de las diferentes jurisdicciones. Así, sería razonable encontrar mayor densidad relativa entre departamentos urbanos, caracterizados por una mayor concentración de población, y menor densidad en aquellos departamentos de perfil rural, con menor población dispersa.
Asimismo, estos dos escenarios presentan problemas de distinta índole en el acceso a los servicios: mientras que los CAPS urbanos podrían sufrir pérdidas de eficiencia relacionadas con la saturación de los servicios, en las zonas rurales el desafío se origina en las dificultades de acceso geográfico.
Uno de los principales objetivos de la estrategia de la atención primaria es que el ochenta por ciento (80%) de los pacientes se atienda en centros de atención primaria barriales y solo el veinte por ciento (20%) de mayor gravedad sea derivado a hospitales y sanatorios.
Retomando los lineamientos planteados por Ramón Carrillo en relación a los CAPS se entiende que "El Centro Sanitario es un conjunto de consultorios polivalentes, con servicio social, visitadoras sanitarias y bioestadística, para captación de enfermos, reconocimiento de sanos y tratamientos ambulatorios, en tanto que la Ciudad Hospital funciona siempre en correlación con un conjunto de Centros Sanitarios." (Ramón Carrillo, Política Sanitaria Argentina, julio 1948).
Esto marca la importancia de reforzar el primer nivel de atención con la incorporación de nuevos CAPS, que brinden más servicios, y aportar presupuestariamente al mejoramiento en cuanto a infraestructura y equipamiento del resto de los CAPS del país.
A tal fin proponemos la creación de un Fondo Especial para el fortalecimiento de la atención primaria de la salud, que tendrá como finalidad la creación nuevos centros de atención primaria de la salud y la refacción y equipamiento de los cinco mil cuatrocientos noventa y ocho centros existentes en todo el país, teniendo en cuenta el trabajo de investigación elaborado por el Área de Salud del Movimiento Barrios de Pie con representación en 24 provincias de la Argentina:
Presupuesto para la creación, refacción y equipamiento de los centros de atención primaria de la salud
Recursos humanos (promedio estimativo de un centro de nueve o diez trabajadores de la salud)
Especialidad Horas Trabajadas Salario
Generalista 40 hs sem (8 hs por 5 días) $ 4400 con cargas sociales
Obstetricia 24 hs sem (8 hs por 3 días) $ 4400 con cargas sociales
Pediatría 24 hs sem (8 hs por 3 días) $ 4400 con cargas sociales
Clínica 24 hs sem (8 hs por 3 días) $ 4400 con cargas sociales
Enfermero 40 hs sem (8hs por 5 días) $ 4400 con cargas sociales
Psicólogo 24 hs sem (8 hs por 3 días) $ 4400 con cargas sociales
Trabaj. social 24 hs sem (8 hs por 3 días) $ 4400 con cargas sociales
Odontólogo 24 hs sem (8 hs por 3 días) $ 4400 con cargas sociales
Aux. limpieza 40 hs sem (8hs por 5 días) $ 4400 con cargas sociales
Recursos humanos de una sala:
Salario mensual de todos los servicios para un centro: pesos 40.000 (cuarenta mil)
Salario anual de todos los servicios para un centro: pesos 480.000 (cuatrocientos ochenta mil) Salario anual de todos los servicios para 300 centros: pesos 144.000.000 (ciento cuarenta y cuatro millones)
Insumos globales (material descartable, utensilios, servicio de agua, gas y luz)
Insumos mensuales para Un Centro $15.000 (quince mil pesos)
Insumos anuales para Un Centro $180.000 (ciento ochenta mil pesos)
Insumos anuales para 300 Centros $54.000.000 ( cincuenta y cuatro millones de pesos)
Infraestructura y equipamiento de los servicios
Construcción de un Centro (150 m2) $270.000 (doscientos setenta mil pesos)
Construcción de 300 Centros $81.000.000 (ochenta y un millones de pesos)
Presupuesto Anual de Centros de Atención Primaria de la Salud
Infraestructura y equipamiento $270.000 (doscientos setenta mil pesos)
Insumos anuales para un Centro $180.000 (ciento ochenta mil pesos)
Salario anual de los servicios de un Centro $480.000 (cuatrocientos ochenta mil pesos)
Presupuesto total para un Centro $930.000 (novecientos treinta mil pesos)
Presupuesto total para 300 Centros $279.000.000 (doscientos setenta y nueve millones de pesos)
Refacción de Un Centro de Atención Primaria de la Salud
Las necesidades son muy variadas en los centros que se encuentran en las diferentes provincias del país. Por ello se realizó un promedio de las necesidades del municipio de Cañuelas, según un proyecto del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El total de centros de atención primaria de la salud existentes según el Programa Nacional Remediar son de cinco mil cuatrocientos noventa y ocho en todo el país (5498).
El gasto de refacción y equipamiento promedio de un centro es de $50.000 (cincuenta mil pesos).
Por lo tanto el gasto promedio de refacción y equipamiento de la totalidad de los centros, rondaría en $274.900.000) doscientos setenta y cuatro millones novecientos mil pesos.
Presupuesto anual para el equipamiento odontológico en un CAPS
Equipamiento $20.000 (veinte mil pesos)
Instrumental $6.000 (seis mil pesos)
Insumos $14.400 (catorce mil cuatrocientos pesos)
Recursos Humanos $52.800 (cincuenta y dos mil ochocientos pesos)
Presupuesto Anual Total $93.200 (noventa y tres mil doscientos pesos)
Presupuesto Anual para 2500 CAPS $233.000.000 (doscientos treinta y tres millones de pesos)
PRESUPUESTO DEL FONDO ESPECIAL DE FORTALECIMIENTO DE LA ATENCIÓN PRIMARIA DE LA SALUD
Creación de 300 Centros $279.000.000 (doscientos setenta y nueve millones de pesos)
Refacción y equipamiento de 5498 Centros $274.900.000 (doscientos setenta y cuatro millones novecientos mil pesos)
Servicio Odontológico en 2500 Centros $233.000.000 (doscientos treinta y tres millones de pesos)
TOTAL $786.900.000 (setecientos ochenta y seis millones novecientos mil pesos)
Otro aspecto importante, que hemos incluido en el Fondo Especial de Fortalecimiento de la Atención Primaria de la Salud a través de la incorporación del servicio odontológico en los CAPS, es el de el tratamiento de las enfermedades periodontales, porque las mismas son una problemática que se encuentra distribuida universalmente y es de las más extendidas entre todas las enfermedades que el hombre ha padecido desde siempre.
Un Comité de expertos de Higiene Dental de la OMS ha afirmado que "las enfermedades periodontales figuran entre las más comunes del género humano" y que "no hay en el mundo país ni territorio que esté libre de ellas .
Según esos estudios, las periodontopatías tienen el triste honor de ocupar el segundo lugar en los problemas de salud bucal mundial y son la mayor causa de pérdida de dientes después de los 35 años, edad a partir de la cual los dientes que se pierden por dicha afección son más que los que se pierden por caries dental .
La caries y enfermedad periodontal, son problemas de salud pública por sus efectos: dolor, deterioro funcional, disminución de calidad de vida, causa de problemas sistémicos como obstrucción de vías aéreas, corazón, cerebro, propensión a neumonía, problemas gastrointestinales, piel, sistema inmunológico, síndrome de fatiga crónica, poniendo en riesgo la vida de personas con válvulas cardíacas previamente dañadas, o causar nacimientos prematuros. Esta situación se extrema en poblaciones marcadas por la pobreza y exclusión.
Según la PAHO (Pan American Health Organization), en un informe del año 2006 algunas de las barreras en relación a la salud bucal poblacional son: apoyo político escaso y legislación vigente insuficiente, costos crecientes de atención dental, desigual acceso a los servicios de atención estomatológica.
Por los motivos expuestos en los últimos párrafos, nos parece relevante incorporar el servicio odontológico a todos los CAPS existentes ya que con un servicio odontológico incorporado a estos centros actuando interdisciplinariamente con el resto del equipo podría no solo actuar como la puerta de entrada al sistema de salud, sino garantizar un acceso a la población de este servicio para poder promocionar la salud y prevenir estas enfermedades.
A lo largo de toda esta fundamentación, quisimos exponer la importancia que tienen los centros de atención primaria de la salud, en la vida de nuestra nación, y por esta razón es que propiciamos la ampliación de la cantidad de los mismos y el mejoramiento de la calidad en el servicio que brindan ya que contribuiríamos a garantizar el ejercicio del derecho al acceso a la salud de la población.
Consideramos que asistir al pleno goce de este derecho por parte de todas las personas que habitan el suelo argentino, a través de la creación del Fondo Especial para el Fortalecimiento de la Atención Primaria de la Salud que se financie con recursos del Estado, es una de las formas para producir una justa redistribución del ingreso por la que tanto bregamos.
Sr. Presidente, por las razones aquí expuestas, y por las que se darán oportunamente, es que se solicita la aprobación del presente Proyecto de Ley.
